控煙，不能只做“紙上最嚴”

    □本報記者 張 磊□

　　5月31日，第28個世界無煙日之際，由國家衛(wèi)生計生委等單位共同主辦的控煙宣傳活動在北京奧林匹克公園內的國家體育場（鳥巢）舉行。圖為志愿者表演控煙廣場舞。CFP供圖

　　6月1日起，被稱為“史上最嚴控煙令”的《北京市控制吸煙條例》正式實施，成為本周媒體關注的熱點之一。但稍加梳理便會發(fā)現，被輿論冠以“史上最嚴”的地方控煙條例并不在少數。隨著時間的推移，很多地方的控煙力度與公眾最初的期望并不相符，“史上最嚴”被媒體解讀為“紙上最嚴”。此次北京控煙還需突破哪些瓶頸？其他城市的控煙實踐又給北京提供了哪些前車之鑒？

　　大部分“最嚴”

　　落實不樂觀

　　截至目前，我國已有16個大中城市頒布了地方控煙條例。上海、深圳、長春等城市的控煙條例，在出臺時都曾被媒體冠以“史上最嚴控煙令”。但隨著時間的推移，大部分城市的落實情況不容樂觀。

　　例如，2014年7月1日，《南寧市控制吸煙規(guī)定》正式施行。據當地媒體報道，該條例實施即將一年，但南寧仍未開出一張控煙罰單。《上海市公共場所控制吸煙條例》頒布實施已近5年，上海市統(tǒng)計局近期公布的調查顯示，當被問及對上海公共場所吸煙狀況改善效果的滿意程度時，55.3%的受訪者表示效果一般，16.2%表示沒什么效果，二者占到全部受訪者的近80%。

　　“這些‘最嚴’的規(guī)定，其實是我們早就應當做到的?！敝袊責焻f會會長許桂華介紹，2003年11月，中國成為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》第77個簽約國。作為締約方，中國承諾2011年1月9日前在室內公共場所和室內工作場所全面禁煙?？梢?，很多城市的“史上最嚴控煙令”在嚴格程度和實施時間上均滯后于《公約》要求。

　　“和上世紀90年代相比，上海、北京等城市的控煙立法有了很大進步，但與《公約》要求仍有較大差距?！痹S桂華說。

　　新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示，控煙難大致有幾方面原因：缺乏公眾參與；國家層面無法可依；政企不分，賣煙者在控煙；煙草廣告控制不力；控煙執(zhí)法效能低下?！斑@些難題都對北京控煙構成嚴峻考驗?！?

　　如何發(fā)動

　　“沉默的大多數”

　　“算了，我早就習慣了?！痹诒本┮患医ㄖO計公司從事設計工作的董小姐說，辦公室里的“老煙槍”不少，她天天都要忍受煙霧繚繞。由于建筑設計公司里抽煙員工居多，不抽煙的董小姐反而成了異類?！爸車耐露荚诔?，勸誰才好呢？總不能挨個兒說吧?！倍〗阏f，公司的老總、經理也是煙民，根本無法勸阻，而勸阻普通職員，又似乎是在影射領導。“只能忍了?！?

　　控煙新規(guī)實施前夕，北京市控煙協會發(fā)布的數據顯示，目前該市共有419萬名煙民，不吸煙卻深受二手煙之害者達1000多萬人。另一項由10萬名不吸煙者參與的網絡調查結果顯示，被問及“如果你在禁止吸煙場所發(fā)現有人吸煙，會不會上前勸阻”時，明確表示“會勸阻”的只有31.5%，而明確表示“不會勸阻”的則占37.4%，另有30%表示“不知道”。在另一項調查中，僅有兩成網友愿意勸阻吸煙者掐滅煙頭，較多人選擇“默默走開”。

　　“北京控煙條例的執(zhí)法主體是衛(wèi)生監(jiān)督部門，但全市衛(wèi)生監(jiān)督人員只有1000多人。執(zhí)法難度可想而知。”北京市衛(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進坦言，如何發(fā)動1000多萬“沉默的大多數”，主動維護健康權益，勸阻吸煙，成為落實控煙條例的關鍵環(huán)節(jié)之一。

　　在政府機關工作的丁先生最近已經開始學著抽煙了。他告訴記者，每次出去吃飯應酬，把煙一遞，人際關系迅速拉近，自己覺得不會抽煙是個缺點，更別提想到去勸阻吸煙了。更讓他糾結的是，開會時，領導把煙盒往桌上一扔，不抽的好像就不是自己人?！胺凑家譄煟蝗缱约阂渤榘伞！?

　　在餐館、火鍋店等餐飲場所，不少市民表示，勸阻別的客人抽煙，總覺得有些小題大做，更怕引起糾紛。

　　“控煙令的權威首先要基于全民的認可。如果大家都認為別人吸煙跟自己無關，多一事不如少一事，那么我們只能在沉默中繼續(xù)成為受害者。”吳宜群說。

　　目前北京規(guī)定，如果經營場所發(fā)現有人吸煙，在對個人進行勸阻的同時將處罰場所。一些企業(yè)負責人表示，如果場所被處罰，員工的獎金也會因此受到“牽連”?！斑@就迫使場所發(fā)動員工，參與勸阻吸煙?！蓖醣具M說。

　　中國疾病預防控制中心控煙辦公室研究員楊杰表示，公眾對控煙參與度不高，還與公眾對二手煙暴露危害認識不足有關。2012年原衛(wèi)生部發(fā)布的《中國吸煙危害健康報告》顯示，2/3以上的中國人不了解二手煙暴露的危害。大多數人通常只是將吸煙當做一種個人行為。“從大的環(huán)境看，中國民眾對于煙草危害的認識仍然欠缺，有些人甚至視而不見，整個社會沒有形成好的控煙氛圍?！睏罱苷f。

　　“國家版”控煙令

　　要盡快出臺

　　“時至今日，我國仍沒有一部控煙的國家級法律?！敝袊刂莆鼰焻f會副會長、北京協和醫(yī)學院公共衛(wèi)生和流行病學教授楊功煥不無遺憾地說。

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，目前地方控煙法規(guī)數量不少但總體質量不高，多為倡導、建議式條款，對限制煙草行業(yè)發(fā)展也沒有做出明確規(guī)定。數據顯示，2004年～2014年，全國卷煙生產總量增長了39%。“這與我國缺乏國家層面的控煙法律有一定關系?！瘪R懷德說。此外，由于受到《立法法》、《行政處罰法》等上位法的約束，這些地方性法規(guī)在處罰力度等方面也不理想。

　　專家建議，目前全國已陸續(xù)有16個城市出臺了各自的控煙令，雖然尚存不足，但卻總結了寶貴的經驗。應盡快出臺“國家版”的控煙令，對各地的控煙工作做出指導。楊功煥建議把控煙納入我國的“十三五”規(guī)劃，制訂國家級的專項控煙行動計劃。

　　“國家相關部門應加大在煙害防治方面的調研力度，盡早把《煙害防治法》或《煙草控制法》列入國家立法規(guī)劃，同時還應修訂《煙草專賣法》、《未成年人保護法》等法律的相關條款，使控煙相關法律法規(guī)統(tǒng)一、配套，并形成完整的體系?！瘪R懷德說。

　　2014年11月，國家衛(wèi)生計生委起草的《公共場所控煙條例（草案送審稿）》已上報國務院法制辦，面向社會征求意見。“這開了一個好頭，但還需要更多相關法律配套，形成組合拳?！瘪R懷德說。

　　控煙不能讓

　　“狐貍討論保護小雞”

　　除了要出臺國家層面的法律法規(guī)，目前最為迫切的是將我國已經承諾的《公約》真正落實到位。在楊功煥看來，這很困難，原因在于現有的控煙機制。

　　“狐貍坐在雞籠里討論如何保護小雞?！睏罟ㄟ@樣形容當下中國的控煙機制。她告訴記者，中國是世界上少數仍對卷煙實行專賣制度的國家，授權行政機構——國家煙草專賣局管理煙草產品從種植、生產到銷售的整個流程。而它的另一身份便是中國煙草總公司。

　　中國于2007年成立了由八部委組成的《公約》履約工作部際領導小組，其中就包括國家煙草專賣局。該局作為政府部門，要履行公約的控煙義務，但同時又是煙草公司，要維護本行業(yè)利益。這兩種角色存在著無法調和的沖突。

　　“討論控煙這一公共衛(wèi)生政策時，煙草公司的代表就坐在旁邊。這就好像讓狐貍坐在雞籠里，討論如何保護小雞，其結果可想而知?！睏罟ㄕf。

　　2008年國際控煙大會上，200個公益組織投票，將“臟煙灰缸獎”頒給中國，理由是“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”。吳宜群表示，2010年11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會議，旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準則，但以工業(yè)和信息化部和國家煙草專賣局人員為首的中國代表團多次提出反對意見，并強調煙草是中國重要的支柱產業(yè)。

　　“加強控煙力度，首先應該將‘既是裁判員又是運動員’的工信部從履約小組中‘請’出去?！眳且巳赫f。